Komentarz_UoDzialalnosciLeczniczej.rtf

WYKAZ SKRÓTÓW

Akty prawne

dyrektywa 91/533/EWG -  – dyrektywa Rady 91/533/EWG z dnia 14 października 1991 r. w sprawie obowiązku pracodawcy dotyczącego informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy (Dz. Urz. WE L 288 z 18.10.1991, s. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 2, s. 3)

dyrektywa Rady 2003/88/WE -  – dyrektywa Rady 2003/88/WE z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. Urz. UE L 299 z 18.11.2003, s. 9; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 4, s. 381)

EKSL - Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607)

k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.p. - ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.)

k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.c. - ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)

k.r.o. - ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.)

k.s.h. - ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.)

k.w. - ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.)

Konstytucja RP - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

nowela z dnia 14 lipca 2006 r. -  – ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1032)

o.p. - ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)

p.p.s.a. - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

p.s.w. - ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.)

p.u.n. - ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 z późn. zm.)

p.w.u.r.a. - ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.)

p.z.p. - ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.)

pr. stow. - ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.)

r.w.SPZOZ - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 65, poz. 659)

r.w.w.p. - rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę pracowników niektórych podmiotów leczniczych (Dz. U. Nr 159, poz. 954)

u.c.c.z. - ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.)

u.d.l. - ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654)

u.d.lab. - ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529 z późn. zm.)

u.d.p.p.w. - ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.)

u.f. - ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn. zm.)

u.f.p. - ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)

u.g.k. - ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236)

u.g.n. - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.)

u.i.b. - ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 z późn. zm.)

u.k.p. - ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 z późn. zm.)

u.l.u. - ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.)

u.o.z.p. - ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.)

u.p.n. - ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 z późn. zm.)

u.p.p. - ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417 z późn. zm.)

u.p.p.p.k. - ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (Dz. U. Nr 169, poz. 1411 z późn. zm.)

u.p.p.r. - ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 z późn. zm.)

u.p.s. - ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.)

u.r. - ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.)

u.s.d.g. - ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.)

u.s.g. - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.k.ż. - ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.)

u.s.m.p. - ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 z późn. zm.)

u.s.p. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

u.s.w. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

u.ś.o.z. - ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.)

u.w.m. - ustawa z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. Nr 107, poz. 679)

u.w.m. z 2004 r. - ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. Nr 93, poz. 896 z późn. zm.)

u.w.o.k. - ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26 poz. 306 z późn. zm.)

u.w.t. - ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.)

u.z.ch.z. - ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 z późn. zm.)

u.z.l. - ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 z późn. zm.)

u.z.o.z. - ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.)

u.z.p. - ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1217 z późn. zm.)

u.z.z. - ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.)

ustawa o PIS - ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.)

ustawa o PRM - ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 z późn. zm.)

Inne

Biul. SN - Biuletyn Informacyjny Sądu Najwyższego

CMKP - Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego

ETS - Europejski Trybunał Sprawiedliwości

j.s.t. - jednostki/jednostka samorządu terytorialnego

KRS - krajowy Rejestr Sądowy

MZ - Minister Zdrowia

NFZ - Narodowy Fundusz Zdrowia

NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

NZOZ - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej

OwSS - Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

PiM - Prawo i Medycyna

PIP - Państwowa Inspekcja Pracy

PIS - Państwowa Inspekcja Sanitarna

PiZS - Praca i Zabezpieczenie Społeczne

PZOZ - Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej

SA - Sąd Apelacyjny

Sam. Teryt. - Samorząd Terytorialny

SN - Sąd Najwyższy

SPZOZ - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej

TK - Trybunał Konstytucyjny

TSUE - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

WSA - Wojewódzki Sąd Administracyjny

ZOZ - Zakład Opieki Zdrowotnej

ZAGADNIENIA WSTĘPNE

Na początku niniejszej publikacji pozwolę sobie zacząć od nawiązania do oficjalnego uzasadnienia ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654). Treść tego dokumentu znajduje się w internecie pod adresem orka.sejm.gov.pl pod pozycją druk nr 3489.

Projektodawca, czyli Minister Zdrowia (a właściwie Rada Ministrów, bo to ona firmowała ten dokument), dokonał w nim bardzo istotnych konstatacji. Na samym jego początku zostało stwierdzone, że: "przepisy ustawy zasadniczej w istotny sposób określają, że do zapewnienia prawa do ochrony zdrowia nie jest wystarczające określenie zakresu świadczeń zdrowotnych, które są finansowane przez władze publiczne. Konieczne jest także ustanowienie ram ustawodawczych dla takiej organizacji systemu ochrony zdrowia, który pozwoli na rzeczywistą realizację tychże świadczeń zdrowotnych".

Dalej przedstawiono ocenę funkcjonalności systemu ochrony zdrowia do czasu wprowadzenia w życie u.d.l. Wskazano tam na "główne przyczyny" przeżywanych od wielu lat "poważnych trudności", takie jak: "1. ułomna, nieefektywna forma prawna, w jakiej funkcjonują zakłady opieki zdrowotnej, 2. niewystarczające kwalifikacje kadr zarządzających publicznymi jednostkami opieki zdrowotnej, 3. ograniczona odpowiedzialność podmiotów tworzących za zobowiązania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej". Swoistym "remedium" na te bolączki ma zdaniem projektodawcy być: "Przedkładany projekt [...] (który) jest odpowiedzią na niewątpliwą konieczność wprowadzenia zmian, zarówno w zakresie zasad organizacji systemu ochrony zdrowia, jak i funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność leczniczą. Stanowi on systemową regulację dotyczącą organizacji i funkcjonowania ochrony zdrowia".

Zanim przejdę do omawiania uregulowań poszczególnych przepisów komentowanej ustawy, odniosę się po krótce do powyższych twierdzeń.

Faktyczna realizacja dyspozycji wynikającej z art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) będzie możliwa tylko wtedy, gdy władze publiczne będą zdolne do wypełnienia luki "kompetencyjnej" powstałej w ramach funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w naszym kraju. Nie zostało bowiem do dziś ustalone, które podmioty władzy publicznej ponoszą prawną odpowiedzialność za poszczególne rodzaje i poziomy świadczeń zdrowotnych. Nie jest dalej określone ani w u.d.l., ani w innej ustawie, która władza publiczna ponosi w państwie odpowiedzialność za wykonywanie wysokospecjalistycznych świadczeń szpitalnych, kto za podstawowe świadczenia szpitalne, kto za specjalistkę ambulatoryjną i podstawową opiekę zdrowotną. Na jednostki samorządu terytorialnego nałożono w u.d.l. obowiązek pełnej odpowiedzialności finansowej za ujemny wynik finansowy nowych podmiotów leczniczych, jak i za zobowiązania dotychczasowych Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej (SPZOZ-ów). Nałożenie nowych zadań nastąpiło bez wynikającego z Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) obowiązku zapewnienia im odpowiednich do tego środków finansowych. Obowiązek ten związany jest z ponoszeniem obecnie przez samorząd odpowiedzialności polityczno-finansowej za sprawy, które ze swojej natury są domeną parlamentu i rządu. To przecież te podmioty odpowiadają za politykę zdrowotną państwa. Decyzję o niezbędnej dla utrzymania bezpieczeństwa zdrowotnego państwa liczbie szpitali i personelu medycznego nie należą do władz lokalnych. Samorząd terytorialny ma tylko realizować państwową politykę zdrowotną na odpowiednim szczeblu swojej działalności.

Rzeczywiście od lat są podejmowane próby naprawy systemu ochrony zdrowia w Polsce. Wprowadzenie do obrotu prawnego u.d.l. jest działaniem bardzo spektakularnym, ze względu na objęcie tą ustawa niemal całej sfery wykonawczej świadczeń zdrowotnych. Mamy otrzymać do użytku nowe, doskonalsze rozwiązania organizacyjno-prawne, które poprawią dostępność do świadczeń zdrowotnych i doprowadzą do sprawniejszego działania wykonawców świadczeń zdrowotnych, a zwłaszcza szpitali. Jednak zaproponowane rozwiązania odnoszą się w zasadzie do przekształcania szpitali i innych publicznych świadczeniodawców, a nie całego systemu zdrowotnego, który ma szanse lepiej służyć pacjentom tylko wtedy, gdy funkcjonuje jako całość. Ustawodawca bardziej miał na uwadze sytuację wierzycieli obecnych SPZOZ-ów i stan finansów państwa niż los każdego leczonego pacjenta.

Mimo deklaracji o dążeniu do "nieułomności" komentowane przepisy zawierają wiele nieostrych i niezdefiniowanych tu sformułowań (np. "samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej", "zakład opiekuńczo-leczniczy", "pojazd przeznaczony do udzielania świadczeń"). Takie "ulepszające" podejście po linii najmniejszego oporu (poprzez proste przeniesienie do u.d.l. tylko nazewnictwa, bez znajdujących się w u.z.o.z. definicji niektórych pojęć) nie ułatwia położenia tych, którzy zmiany te mają wprowadzać w życie. Powodować to będzie istotne problemy interpretacyjne. Najistotniejszym z nich jest (dostrzeżony nawet przez Biuro Analiz Sejmowych) fakt posiadania lub nieposiadania przez SPZOZ-y osobowości prawnej. Zalecono w tym zakresie pilną nowelizację ustawy - zaznaczając, że w pierwotnej rządowej wersji ustawy były wprost zapisy o osobowości prawnej SPZOZ-ów!

Mimo zapowiedzi uporządkowania systemowego w u.d.l. nie zostały precyzyjnie uregulowane podstawowe dla sprawnej i efektywnej interpretacji ustawy pojęcia i terminy w niej zawarte. Nie ustalono (poza lakonicznym stwierdzeniem, że jest on przedsiębiorstwem), czym pod względem merytorycznym jest szpital - nie ma jego definicji funkcjonalnej - ani też nie został sklasyfikowany poziom referencyjny świadczeń szpitalnych. Nie wprowadzono dla wszystkich podmiotów leczniczych prowadzących szpitale obligatoryjnych minimalnych norm i standardów, jakie winny być zachowane w odniesieniu do liczby łóżek szpitalnych i personelu medycznego przypadającego na odpowiednią liczbę pacjentów. Nie określono także, jakie prawa ma pacjent leczony w szpitalu i czy ma prawo do pomieszczeń i wyżywienia (z literalnej analizy treści ustawy wynika, że tych praw nie ma!?). Podobnie jest w lecznictwie ambulatoryjnym, zwłaszcza jeżeli chodzi o specjalistykę. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na przeoczenie w u.d.l. takiego rodzaju świadczeń, jak świadczenia wysokospecjalistyczne.

Miała ona być uzdrowieniem złego zarządzania podmiotami udzielającymi świadczenia zdrowotne. To możliwe jest przecież w sposób oczywisty, gdy będą nimi zarządzać nie ludzie z klucza politycznego czy też specjaliści z branż wszelakich, ale wykwalifikowani menadżerowie ochrony zdrowia. Te oczywiste prawdy znane są już w większości krajów europejskich i w USA. Zamiast tego, na co czekaliśmy, otrzymaliśmy w nowych podmiotach działających w formie spółek prawa handlowego wieloosobową odpowiedzialność za całość działalności leczniczej ponoszoną przez zarządy spółek. Nie ma tam wymogu, aby zarządy spółek, czyli osoby zarządzające podmiotami leczniczymi, posiadały jakiekolwiek, nawet minimalne profesjonalne kwalifikacje w dziedzinie, w której mają działać. Nie ma tu prostego przełożenia na umiejętności kierownicze w innych w pełni rynkowych przedsięwzięciach, bo rynek zdrowia nie jest w pełni wolny, tylko regulowany. Jego prawa i regulacje winny być znane kierującym podmiotami leczniczymi, bo bez tego ich płynność finansowa będzie zagrożona, nie mówiąc już o sytuacji pacjentów, którzy mają się martwić sami o siebie. Nie wyodrębniono, mimo oczywistego zapotrzebowania, zarządu ekonomiczno-organizacyjnego od zarządu medycznego. Brak oczekiwanego stanowiska naczelnego lekarza szpitala lub kierownika medycznego podmiotu leczniczego. Należy bowiem pamiętać, że dotychczasowe stanowiska kierowników NZOZ zostały zlikwidowane wraz z NZOZ (art. 205).

W ramach podnoszenia kwalifikacji osób zarządzających publicznymi jednostkami opieki zdrowotnej zaniechano wymogu posiadania profesjonalnej wiedzy z zakresu zarządzania służbą zdrowia dla kierowników SPZOZ-ów (co wynikało z przepisów wykonawczych do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Wprowadzono dla nich tylko wymóg posiadania ogólnych kwalifikacji zarządczych i skrócono z 6 do 5 lat niezbędne doświadczenie zawodowe na stanowisku kierowniczym. Takie działanie spowoduje dalsze osłabienie nielicznych w naszym kraju podmiotów naukowo-dydaktycznych prowadzących specjalizację z zarządzania ochroną zdrowia i ze zdrowia publicznego. A więc zamiast oczekiwanego - i jakże potrzebnego - podniesienia profesjonalnej jakości zarządzenia, będzie ona obniżona.

Wbrew obietnicy wynikającej z uzasadnienia, a dotyczącej zapewnienia stabilności w dostępności do doświadczeń zdrowotnych, nie ma w obecnych przepisach gwarancji - w sytuacji likwidacji podmiotu leczniczego - tego, co było ustalone w art. 43 u.z.o.z., tj. obowiązku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanej jednostki dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Właśnie m.in. w oparciu o interpretację tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wydał programowe dla systemu ochrony zdrowia orzeczenie z dnia 27 czerwca 2000 r., K 20/99, OTK 2000, nr 5, poz. 140, które określało konstytucyjne obowiązki władz publicznych w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego państwa.

Zastosowanie w art. 41 ust. 1 kwalifikowanej większość głosów (3/4) w przypadku ewentualnej likwidacji podmiotu leczniczego działającego w formie publicznej spółki prawa handlowego samo w sobie nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia dla utrzymania istnienia danego podmiotu leczniczego i zapewnienia dostępności do świadczeń dla pacjentów ubezpieczonych. W sytuacji osiągnięcia przez taką publiczną spółkę dużych strat finansowych, jej władze, tj. zarząd i rada nadzorcza, muszą bowiem zgłosić upadłość. Jeżeli tego nie zrobią, to odpowiadają całym swoim majątkiem. Właściciel, czyli w większości przypadków j.s.t., nie może poprzez swój budżet pokrywać strat z bieżącej działalności leczniczej takiej spółki, bo finansowanie tej działalności (poza zakupami sprzętu i inwestycjami w infrastrukturę oraz programami zdrowotnymi) nie należy do zadań własnych samorządu. To przecież jest, zgodnie z dyspozycją art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zadanie Ministra Zdrowia i NFZ. Zła sytuacja finansowa NFZ może doprowadzić w niedalekiej przyszłości do ujemnych wyników finansowych podmiotów leczniczych działających w formie komercyjnych spółek, a wtedy pozostanie tylko ich upadłość lub sprzedaż udziałów albo akcji na otwartym rynku. To rodzi niebezpieczeństwo utraty wystarczającej ilości placówek zdrowotnych i zagrożenie w niedalekiej przyszłości dostępności do świadczeń zdrowotnych w systemie publicznym. W tym zatem sensie, oparcie się całego systemu ochrony zdrowia w kraju tylko lub w większości na podmiotach czysto prywatnych może zagrażać bezpieczeństwu zdrowotnemu państwa. Jest to właśnie dlatego tak niebezpieczne, że podstawowym zadaniem tej ustawy (jak wskazano to w uzasadnieniu) jest wyeliminowanie z regulowanego rynku świadczeń zdrowotnych skompromitowanych SPZOZ-ów i zastąpienie ich docelowo podmiotami leczniczymi działającymi w formie zwykłych spółek komercyjnych.

Mimo że Minister Zdrowia miał, jak wynika to z uzasadnienia ustawy, mieć odpowiednie instrumenty prawne do stworzenia "takiej organizacji systemu ochrony zdrowia, który pozwoli na rzeczywistą realizację [...] świadczeń zdrowotnych", to analiza u.d.l. pod kątem jego kompetencji pokazuje, że w efekcie niemal całkowicie został pozbawiony bezpośredniego wpływu na "bezpieczną" dla państwa liczbę działających podmiotów leczniczych o publicznym charakterze oraz na jakość udzielanych świadczeń i liczbę fachowego personelu medycznego koniecznego do utrzymania odpowiedniej dostępności do świadczeń zdrowotnych. Dano co prawda mu dosyć rozbudowane werbalnie kompetencje kontrolne, jednak nie wskazano, w jakim kierunku i celu mają one być realizowane.

Proponowane zatem rozwiązania mogą nie tylko nie poprawić sprawności zarządzania publicznymi środkami finansowymi przeznaczonymi na zapewnienie przez władze publiczne dostępu do świadczeń zdrowotnych (art. 68 Konstytucji RP), lecz także w sytuacji niewyeliminowania z tej ustawy wielu ewidentnych błędów i nieścisłości mogą wręcz zdestabilizować funkcjonowanie publicznego systemu ochrony zdrowia.

Art. 1.

1.   Intencją ustawodawcy było, aby na początku ustawy został od razu wskazany jej normatywny zakres. Przepis ten ma określić, jakie najważniejsze według ustawodawcy zagadnienia zostały w ustawie unormowane. Ideą takich ogólnych przepisów jest wskazanie adresatom ustawy celu, jaki ma być osiągnięty przez jej wprowadzenie, czyli w naszym przypadku, co ma zostać ustawowo określone, aby działalność lecznicza mogła być realizowana z zamierzonym przez ustawodawcę skutkiem w postaci zorganizowanego instytucjonalnie sposobu udzielania świadczeń zdrowotnych. Najważniejszym przesłaniem tego wprowadzającego przepisu jest wskazanie, że istotą ustawy jest prowadzenie przez podmioty lecznicze profesjonalnej działalności leczniczej. Jednak mimo pewnych przesłanek wskazujących, że takie właśnie były założenia, sama treść tego przepisu w odniesieniu do zawartości dalszych przepisów ustawy temu przeczy. Jest tak dlatego, że wiele zagadnień, które są przedmiotem regulacji przez tę ustawę, nie mieści się w tym ogólnym przepisie, a także zagadnienia w samej treści ustawy są zamieszczone w innej niż w tym przepisie kolejności oraz odnoszą się do zagadnień niemieszczących się w zakresie pojęciowym wskazanym w pkt 1-5. Przecież określenie niejako od podstaw zasad przekazywania środków publicznych oraz wprowadzenie na dotychczas niespotykaną w ochronie zdrowia skalę przepisów przejściowych i dostosowujących jest niezaprzeczalnie istotą tej ustawy. Zatem o tych zagadnieniach, nie chcąc być posądzonym o bałaganiarstwo, winno się w ogólnym przepisie porządkowym także wspomnieć. Niestety - jaki początek, taka i dalsza treść. Treść wskazuje na dużą przypadkowość używanych pojęć i sformułowań oraz na brak jednoznacznej wizji celu, do jakiego osiągnięcia ustawodawca dążył, poza może sporym zaangażowaniem w osiągnięcie efektu materializacji i fiskalizacji w działalności podmiotów leczniczych.

2.   Za główne zasady mające regulować działalność leczniczą podmiotów do tego profesjonalnie przygotowanych w art. 1 pkt 1 ustawodawca uznał:

- nadanie działalności leczniczej ściśle sformalizowanych i zinstytucjonalizowanych cech - ograniczony został ustawowo zakres podmiotowy udzielania świadczeń zdrowotnych określonych jako prowadzenie działalności leczniczej do podmiotów leczniczych (art. 4) i praktyk zawodowych (art. 5),

- ograniczony został czasowo i funkcjonalnie zakres publicznej aktywności w odniesieniu do udzielania świadczeń zdrowotnych poprzez przyjęcie kategorii podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami wraz z przyjęciem, że SPZOZ-y nie mogą być w dalszym ciągu od nowa tworzone,

- dokonany został nowy podział działalności leczniczej na "rodzaje", które to pojęcie jest używane w zasadzie tylko w odniesieniu do działalności tu określonej, a niekiedy nawet odmiennie nazywanej i inaczej określanej w innych ustawach, np. specjalistyczna opieka zdrowotna (art. 8-12),

- zostało tu po raz pierwszy określone wprost, że działalność lecznicza to działalność regulowana w rozumieniu u.s.d.g. (art. 16),

- formalizacja warunków progowych niezbędnych do spełnienia, aby zostać dopuszczonym do prowadzenia działalności leczniczej (art. 17),

- wskazanie jako podstawowego, niezbędnego do przyjęcia od początku działalności dokumentu, niejako programowego w postaci regulaminu organizacyjnego.

3.   Ustawodawca do zasad wykonywania działalności leczniczej nie zaliczył już zasad dotyczących samego funkcjonowania. Zostało bowiem w art. 1 pkt 2 ustalone, że są to odrębne zagadnienia i to odnoszące się do podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Jednak już w samej treści ustawy dział II, który w zasadzie ma to zagadnienie regulować, został zatytułowany: "Zasady funkcjonowania podmiotów leczniczych", choć znajdują się w nim także zagadnienia dotyczące funkcjonowania podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Takie niedoprecyzowanie w treści przepisów niestety jest znamienne dla tej ustawy. Należy więc bardzo uważnie wczytywać się w treść poszczególnych przepisów, ale także patrzeć na tytuły poszczególnych systematycznych części ustawowych, bo nie zawsze są ze sobą koherentne.

Możliwe, że ustawodawcy chodziło o fakt, iż ogólne zasady funkcjonowania podmiotów leczniczych będących przedsiębiorcami uregulowane są w ustawach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), a ustawą regulującą działanie podmiotów w tej ustawie wprost nazwanych jako "niebędących przedsiębiorcami" na zasadzie lex specialis są przepisy tylko tu się znajdujące. Należy jednak pamiętać, że w art. 2 ust. 1 pkt 4 jako "podmioty niebędące przedsiębiorcami" wskazano tylko podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, a już podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 4-6 takiego określenia nie mają. Czy zatem a contrario należało by przyjąć, że np. kościoły - w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą - są przedsiębiorcami!? Takie założenie widać zostało w tej ustawie poczynione, jednak nie jest ono precyzyjne na tle zwłaszcza przepisów regulujących sensu stricto działalność podmiotów wymienionych art. 4 ust. 1 pkt 4-6.

4.   Następny pkt 3 ma regulować "zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą", natomiast tytuł działu IV nosi już nazwę "Rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą". Należy zatem uznać materię dotyczącą zasad rejestracji podmiotów leczniczych i praktyk zawodowych za najistotniejszą dla ustawodawcy.

Do podstawowych zasad prowadzenia rejestru należy zaliczyć:

- obowiązek złożenia przez podmiot wykonujący działalność leczniczą wniosku o wpis wraz ze stosownym nowatorskim "oświadczeniem" (art. 100-102),

- prawo oficjalnego rozpoczęcia działalności dopiero po uzyskaniu stosownego wpisu (art. 103-104),

- obowiązek uiszczenia ustawowo określonej opłaty wpisowej (art. 105) (ale pamiętać należy o art. 16 i jego odpowiednich konsekwencjach fiskalnych),

- właściwość miejscowa organów prowadzących rejestr (art. 104 ust. 1),

- obowiązek trwałości i aktualności danych wpisowych, na których straży stoi ewentualna kara pieniężna za jego niedopełnienie (art. 107),

- zasada podejmowania rozstrzygnięć przez organ rejestrowy w formie decyzji administracyjnej (art. 110),

- zasada sformalizowania decyzji dotyczących rejestrowych czynności kontrolnych poprzez protokół (art. 112).

5.   Następny punkt został określony jako "normy czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych". Zagadnienia do tego się odnoszące zostały uregulowane w dziale III, który nosi tytuł "Czas pracy pracowników podmiotów leczniczych" i został umieszczony w przepisach art. 93-99, czyli przed przepisami działu IV dotyczącego rejestru zawartymi w art. 100-113. Świadczy to o pewnym bałaganiarstwie regulacyjnym polegającym na nietrzymaniu się wcześniej ustalonej struktury treściowej ustawy. Warto także pamiętać, że ustawodawca określił w tym rozdziale nie tylko normy czasu pracy, lecz także "rozkłady" (art. 94). Uwa...